摘要：学前教育公平是教育公平的起点和基础。幼儿教师作为学前教育发展的重要力量和核心影响因素，师资力量的合理配置直接关系到国民基础教育发展的长期稳定和幼儿教育公平的实现。然而，由于受到城乡二元结构体制影响，我国的幼儿教师流动不合理问题十分突出，城乡师资力量对比严重失衡，成为制约学前教育均衡发展的重要瓶颈因素。本研究主要分析重庆幼儿教师流动现象及重庆统筹幼教师资遇到的问题，从而帮助教育部门理解和掌握幼儿教师的合理利益诉求，为重庆加快城乡学前教育改革，宏观统筹幼教师资及维护农村幼儿教师队伍稳定提供决策借鉴与参考。
关键词：学前教育、教育公平、城乡统筹
一、前言
教育公平的体现则是教育发展均衡化，以教育公平为理想目标，通过制度约束实现对现实状态的改变，使每个儿童，尤其是是广大农村地区的儿童享有平等的受教育机会和自我发展权利，对遏制城乡教育差距扩大趋势具有现实意义。而教育均衡发展的关键在于教师，幼儿教师作为学前教育发展的重要力量和核心影响因素，师资力量的合理配置直接关系到国民基础教育百年发展的长期稳定和幼儿教育公平的实现。美国早在年就逐步实施教师资格制度，并于世纪年代开始实行教师许可证制度，加强幼儿教师入职门槛的监管，从而实现教师资源均衡配置；法国通过建立教育优先区等措施大力扶持城市偏远、贫困地区的幼儿教育，保证落后地区的幼教师资质量。我国不断扩大学前教育投入的同时，也逐歩加强了对幼教师资均衡配置问题的重视。国务院在2003年3月6日发布《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》，着重解决幼儿教―资源城乡配置不均衡、农村学前教育发展缓慢问题，为学前教育的均衡发展提出了指导性意见。
然而，受政治、经济等影响因素的制约，我国教育部门现阶段仍将关注点集中于见效较快的初、高等教育，学前师资配置不均衡问题则较少涉及，致使幼儿教师尽管在数量、学历、职称等方而呈现显著的城乡差异却长期得不到解决，严重制约了农村幼儿教育的快速优质发展。调整学前教育的受益主体，合理配置城乡幼儿教师资源，实际上是落实政府的政策规定、实现城乡学前教育公平的内在诉求。中央政府在《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中也进一步指示，建立教师转任交流制度，重点加强教师队伍建设，着重提高农村教师素质。在我国教育均衡发展的宏观政策背景和城乡教育统筹的具体环境下，正确选择和定位教育公平伦理、合理配置城乡幼儿教师资源己经成为急需各方关注并得到有效解决的现实问题。
二、重庆城乡教育统筹中幼儿教师流动存在的问题
（一）重庆幼儿教师城乡师资配置不均
幼教师资配置均衡是学前教存均衡发展的关键，也是实现学前教育公平、构建和谐社会的重要前提。幼儿教师的城乡配置现状如何，哪些要素有失均衡，都将影响或决定城乡幼儿教师流动的方式和效果。因此，弄清楚重庆城乡幼儿教师的总量、学历、职称以及师幼比等具体评定指标的差异，对打破城强乡弱的传统误区，最大程度地发挥政府教师资源配置的效力具有指导性作用。
1.专任幼儿教师总量不足，农村代课教师大量存在
重庆的山乡地形复杂，农村地域辽阔，是中国有名的山城，其下辖19个区，17个县，4个自治县及969个乡镇，农村人口众多，城乡二元经济结构非常明显。年重庆被划为试验区以后，按照部署积极建设一圈两翼经济区和两江新区，期望通过经济发展带动周边农村教育进歩。但重庆原有的幼儿教育基础薄弱，幼儿教师仅有1.6万人次，教师总量严重不足。与城市相比，农村专任幼儿教师数量不足问题更为严重。受经费投入机制的制约，农村的幼儿教育财政长期得不到满足，因此很难招到足量、合格的幼儿教师。同时，农村幼儿园原有的教师外逃、流失现象十普遍。幼儿园为了维持生存空间，不得不以低水平工资聘请大量素质参差不齐的代课教师从事幼教工作。
2. 专任幼儿教师学历、职称的城乡分布不均
学历是判断幼儿教师个体受教育程度最直观的标准，学历水平的高低直接反映了幼儿教师队伍的整体素质，通常情况下，学历水平越高，越有利幼儿教师接受新事物、进行专业反思以及幵展幼教科研活动。近几年，重庆大力支持大中专学前教育师范生培养计划，为幼儿教育质量的改善和提升带来了积极信号。但随之而来的问题是，高学历的幼儿教师大多选择留在城市地区任教，不愿去往农村，反而加剧了城乡幼教师资的整体失衡。
3. 农村的师幼比偏低，教师工作量大
师幼比的高低，是衡量城乡幼儿教育发展水平的重要指标，也是判断幼儿教师队伍建设状况的主要依据。重庆年2009的统计数据显示，城市、县镇、农村的专任幼儿教师总数分别为5540人、8245人和2794人，而在园幼儿人数则为99096人、320630人和212444人，师幼比分别约为1:18、1:39、1:76，平均水平约为1:38。从现有数据就可以直观的看出，城市幼儿园的师幼比结构要优于县镇、农村的幼儿园；县镇的师幼比虽然优于农村幼儿园的师幼比，但比全国幼儿园师幼比的平均水平（1:27.5）低了很多。这从侧面也反映了乡镇地区，尤其是农村幼儿园的专任教师严重缺乏。师幼比水平的过度失衡，意味着城市幼儿园的幼儿将享受到比农村幼儿园幼儿更多的关注，导致在教育的起点上就存在着不公平。更为糟糕的是，农村幼儿园为了节约办园成本，往往实行大班教学，且为每个班只配备一名幼儿教师，并不聘用保育教师。而由于幼教职业工作性质的特殊性，幼儿教师不仅要承担闩常教学任务，还要做好保育工作。在教师少、幼儿多的情况下，这无疑大幅增加了幼儿教师的工作总量和心理压力。
（二）重庆城乡幼儿教师的流动不合理
幼儿教师流动的益处是显而易见的，它是农村幼儿园缩小与城市学前教育差距的重要手段，也是政府促进城乡学前教育均衡的必经途径。但重庆城乡幼儿教师流动呈现的单向性、无序性和内隐性等特点，非但未能成为学前教育发展的加速器，反而削弱了农村整体的幼教师资力量，阻碍了农村学前教育快速推进，给教师个人、幼儿园，甚至是整个教育事业带来消极的影响。
1. 流动的单向性
合理的幼儿教师流动可以优化幼教系统的教师资源配置，促动城乡幼儿教师发生思想交流和碰撞，增强教师的工作活力。但这种流动是以幼儿园教师有进有出、优胜劣汰为基础才形成的，是教师资源在动态的流动中寻求的平衡状态。而我国的城乡二元体制和城市中心政策导向，使得目前的幼儿教师流动多呈现单向性流动，幼儿教师倾向从农村地区流向城市地区，从差园流向好园，从幼教行业流动向其他待遇更高的行业。加上重庆受地理环境限制而造成的不同地区在工资待遇、教师管理、办园规模等呈现显著的城乡差异，以及重庆教育经费投入机制的影响，更为加剧了幼儿教师流动的单向性。
2.流动的无序性
计划经济时代，幼儿教师和公务员编制类似，与所在幼儿园有某种强制性的人身依附关系，很少发生流动行为。改革开放以后，教育部门逐歩放对幼儿园的管制，寻求通过市场竞争机制促幼儿教育发展。中共中央于1999年发布《关于国有企业改革和发展的若干重大问题的决定》，大量公办的幼儿园被改制和拆分，民办幼儿园因而得以迅速崛起。由于民办园与幼儿教师多为聘用关系，人事体制和行政干预空间被大幅压缩，在幼儿教师流动法律法规尚不健全的情况下，各地的教师政策和教育规划很难形成一致性，不可避免的造成幼儿教师难以遵循一定的方向、比例，进行有计划的流动。幼儿教师作为市场的组成部分，势必会根据自身的主、客观条件，寻找在工资、福利等方面更好的幼儿园，以追求个体效能实现的最大化。由于没有行政力量的统一安排，当幼儿教师找到满意的去向并发生流动时，其流动行为在整体上就显得各自为政，呈现出明显的无序性，大大削弱了幼教师资建设的可持续性和可预见性。而这一过程中，农村幼儿园多数无法满足幼儿教师的发展诉求，很自然地就成为了教师无序流动的受动者和受害者。农村幼儿教师往往在就业初期就缺乏长期的职业规划，当出现其他更好的就业途径，甚至是打工的机会，说不干就不干了，严重影响幼儿园的正常教学秩序，增加了农村幼儿园的教师管理难度。更糟糕的是，农村幼儿往往一开始就处于受教育群体的弱势地位，急需优秀的幼儿教师推动教育公平的实现，无序的幼儿教师流动使幼儿不得不频繁面对新教师，身心发展定会受到不利影响，加剧了教育起点的不公平。
（三）政策性影响因素
1. 我国实行地方负责、分级管理的管理体制，区县政府只需负责本行政区域内、部分贫困地区以及少数民族地区的幼儿园建设，大片农村地区的幼儿教育财政则主要山乡镇政府和农民共同承担，事权与财权严重不对称。乡镇政府承担了过多的幼儿园建设责任，却没有足够的财政支配权力。为了能够显现政绩和形象，乡镇政府往往会集中本该均衡配置的有限财政，创办乡镇中心园、重点园。如此层层盘剥，位于金字塔底端的村办园及学前班实际上基本得不到国家财政补贴，客观上拉大了城乡幼儿教师之间享受对等待遇的差异。城市幼儿教师在培训机会、工资收入、工作环境、教研氛围等都要远远优于农村幼儿教师，这一方面大大增加了城市幼儿园对农村优质教师的吸引力，另一方面也会促使农村幼儿教师因为前途的渺茫而放弃对农村教学的坚守，流向城市里条件更好的幼儿园。
2. 幼儿园等级标准有失公平，农村幼师缺乏工资保障幼儿园既然得不到国家足够的财政支持，为了维持常运转，只能以教育性收费作为最主要甚至唯一的经费来源，收费依据则是参照幼儿园等级标准，而这却是导致城乡幼儿教师不合理流动的重要动因。相比较城市，农村既没有便利的交通，也没有丰富的文化娱乐和优越的生活环境，农村幼儿园在教师资源竞争上己经处于劣势。再加上企业、公司较少，幼儿园面对的又是经济上尚不富裕的农民，教育费用收取额度本就十分有限，不公平的等级标准则进一歩给幼儿园发展加了层紧箍咒。由于幼儿教师工资往往与幼儿园的效益直接挂钩，幼儿园教育收费少，经济困难，也就难有余力提升教师待遇和改善办公条件，使教师不愿意留在农村。而且，为了保证获取最大的运营收益，幼儿园管理者还时常从教师工资入手，降低、扣发幼儿教师劳动报酬，导致幼儿教师不满情绪累积，诱发教师流向城市幼儿园。
三、重庆统筹配置幼教师资面临的困境
依法治教是今天教育发展的基本趋势，也是经济发达国家的普遍做法。解决城乡学前教育发展不均衡问题，不仅需要教育部门领导集体的政治智慧，更需要教育法律的与时俱进。我国教育立法的落后及教育体制改革的滞后，某种程度上影响了重庆统筹城乡学前教育政策的实施。因为政府配置学前师资必然涉及教师的法律地位、任用制度等法理性问题，而现有政策与教师相关法律存在冲突，政策的设计理念定位不准，教师交流政策不配套，可能导致统筹教育的行政行为不到位。而幼儿教师以自身利益为驱动发生单向、无序流动，没有按照政策规定定向流动，也恰恰反映了人才流动法律制度安排上的缺失。从政府与教师法律关系上看，政府统筹配置幼儿教师资源的前提是教师是公务员或公务雇员，教育部门有选择、调配教师的权利。但年颁布的《教师法》第三条明确规定教师是履行教育教学职责的专业人员，教师不是公务员身份，与教育部门不构成内部行政法律关系。
尽管《义务教育法》规定教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平，但并没有改变教师的律地位。因此，教育部门没有权利配置幼儿教师资源。从幼儿园与教师的法律关系上看，《教师法》第十七条规定了幼儿园实行教师聘任制，《教育法》第二十八条进一步明确学校具有权利按照章程自主管理和聘任教师的权利，幼儿园与教师签订聘用合同，契约关系不适用幼儿园之外的法律关系调整。从政府与幼儿园的法律关系上看，《教师法》第五条指出学校和其他教育机构根据国家规定，自主进行教师管理工作，幼儿园享有对在园幼儿教师的管理权。尽管年新修订的《义务教育法》赋予政府配置教师资源的权利，但学前教尚未纳入义教育范畴，不适用新《义务教育法》。即使学前一年教宵纳入义务教有课题取得成功并被教有部门采纳，但该规定与《教有法》相冲突，依据法律层次，它的效力不能高过《教育法》，政府依然不能配置幼儿教师资源。因此，教师可以进行自主流动，而教育部门无权进行干涉。尽管重庆出台了计划、意见、决定等，但法律层次较低，法律效力明显不足，难以形成教育法律强大的强制力和束缚力，限制了重调配幼儿教师资源和促进教师有序流动的执行力度，阻碍了教师资源的城乡合理配置。
四、推动重庆幼儿教师合理流动的建议
（一）幼儿教师编制管理
教师编制不足是导致幼儿教师不合理流动的重要动因，因此，重庆城乡教育统筹政策多次强调要增加幼儿教师编制数量，强化对幼儿教师的编制管理。合作协议就明确规定建立教师编制宏观调控、监测机制，提高农村学校编制标准，规划纲要（渝）也要求落实公办幼儿园及农村完全小学附设幼儿园（班）人员编制，渝（2011）意见进一歩明确制定幼儿园编制标准，核定编制，逐步配足幼儿园教师。然而，如前文所述，幼儿教师只与幼儿园产生契约关系，是幼儿园的私有产品，不受教育部门的调配。教育部门若要统筹配置幼儿教师资源，首先就需要收回教师的管理权限，实现幼儿教师统一聘任、分配，从而消除幼儿园的私有观念，祛除阻挠教师有序流动的障碍。但这只是解决了政府可以配置的问题，幼儿教师并不一定愿意服从配置，尤其是可能被派往农村地区。因此，重庆新增幼儿教师编制向农村倾斜的同时，还要进一步完善与编制配套的五险一金社会保障制度建设，使农村幼儿教师没有后顾之忧，并且可以吸引城市教师走进农村幼儿园，促使城乡教师合理有序流动。
（二）改革支教的传统模式，加强幼儿教师绩效考核
幼儿教师转向系统人的人事管理改革消除了教师区域内流动的障碍，但在统筹配置城乡幼儿园中特别紧缺的优质教师时，政策推行仍会遭遇来自幼儿园的重重阻力，此时，重庆可以通过支教方式对改革措施进行补充。实际上，由于支教是短期的教师流动行为，较少涉及体制问题而在很早就被提出，1998年《面向世纪教育振兴行动计划》和1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》都有相应规定，成为较常见的农村幼儿园补充师资的方式。但传统的支教模式存在很大的弊端，由于支教的教师不在原岗位，派出幼儿园难以客观考核教师的实际教学；接受幼儿园也会因人情等因素，很难提出批评性的意见。
由此，支教教师的绩效考核没法评定，很容易陷入无人管理的尴尬境地，进而可能导致教师走过场，使支教成为一种形式化过程。重庆需要对现有的支教模式进行革新，建立健全配套的支教教师绩效考核机制，将支教幼儿教师的绩效考核纳入区县教宵部门的管理范畴。绩效考核的指标应涵盖支教幼儿教师的实际工作量，并充分考虑教师对农村幼儿园实际起到的帮扶作用和对农村教师的福射作用。当然，教师付出的同时也应获取回报，而且两者需维持在一个对等的比例。重庆政府要不断完善激励机制，如在农村幼儿园支教合格教师可优先评定高级职称等，充分发挥幼儿教师支教的实质性作用。
（三）加强幼儿教师资格准入机制建设，提高教师入职门监
幼儿教师入职门槛过低、教师资格准入制度未获严格执行是重庆幼儿教师单向不合理流动的重要原因。前文己述，农村幼儿园存在大量代课教帅，这部分教师多山无业妇女、园长亲戚等构成，他们对在农村幼儿园从教多持有暂时性过渡的心态，只把幼师当成一份临吋工作，不能全身心融入到教学，一旦有其他就业机会就会跳槽，大大提高了农村幼儿园的教师流动频率，不利于幼儿的身心发展，影响农村学前教育的长期健康、稳定。重庆要不断完善幼儿教师准入机制，加强幼儿教师资格证书的审查和监管力度，及时排查无证上岗人员，对违反制度要求的幼儿园和教师个体要制定实质性的惩罚措施。同时，要求幼儿园严格执行的幼儿教师选聘制度，规范教师入职门槛，使幼儿教师对幼教工作保有认真姿态，从而减少教师的流动。
当然，这并非要重庆教委立即清除所有不合格教师，因为这对农村地区的幼儿园来说显然是不现实的。重庆可以设定一个时间期限，对确实有意从事幼儿教育但资质不达标的人员进行专业培训，使其能够满足幼儿教育要求，并最终获得上岗资格。
